生态保護補償制度作為生态文明制度的重要組成部分，是落實生态保護權責、調動各方參與生态保護積極性、推進生态文明建設的重要手段。近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于深化生态保護補償制度改革的意見》，從完善分類補償制度、健全綜合補償制度、發揮市場機制作用等方面，明确了我國深化生态保護補償制度改革的路線圖和時間表。
堅持系統推進政策協同
我國生态補償機制建設曆經了多年實踐，在森林、草原、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地7個領域建立了生态補償機制，取得積極成效。與此同時，也存在補償覆蓋範圍有限、政策重點不夠突出、獎懲力度偏弱、相關主體協調難度大等問題。今年5月21日，中央全面深化改革委員會第十九次會議審議通過了《關于深化生态保護補償制度改革的意見》。
“《意見》集中體現了黨和國家構建生态文明制度、落實權責、調動各方積極性的戰略意圖，是我國提出碳達峰碳中和目标後，又一項面向綠色發展的重要政策文件。”中國社科院财經戰略研究院财政研究室主任何代欣表示。
對于改革目标，《意見》明确，到2025年，與經濟社會發展狀況相适應的生态保護補償制度基本完備。以生态保護成本為主要依據的分類補償制度日益健全，以提升公共服務保障能力為基本取向的綜合補償制度不斷完善，以受益者付費原則為基礎的市場化、多元化補償格局初步形成，全社會參與生态保護的積極性顯著增強，生态保護者和受益者良性互動的局面基本形成。到2035年，适應新時代生态文明建設要求的生态保護補償制度基本定型。
“文件對分類補償制度、綜合補償制度提出了較全面的政策框架，并提出逐步探索統籌保護模式，明确要結合空間中并存的多元生态環境要素系統謀劃，體現了系統推進的政策思路。針對實踐中容易出現的政出多門現象，提出部門間要加強溝通協調，避免重複補償；通過法治保障、政策支持和技術支撐，增強改革協同效應。”中國财政科學研究院資源環境和生态文明研究中心研究員樊轶俠說。
同時，新政策體現了“強化激勵、硬化約束”的導向，清晰界定各方權利義務，實現受益與補償相對應、享受補償權利與履行保護義務相匹配。“比如，《意見》提出對于一些生态功能重要地區加大支持力度，也提出對生态功能重要地區發展破壞生态環境相關産業的，适當減少補償資金規模。”樊轶俠說。
重視發揮市場機制作用
《意見》提出，充分發揮政府開展生态保護補償、落實生态保護責任的主導作用，積極引導社會各方參與，推進市場化、多元化補償實踐；逐步完善政府有力主導、社會有序參與、市場有效調節的生态保護補償體制機制。
近年來，我國加快建立健全縱向與橫向相結合的生态補償機制。統計顯示，2016年至2020年，中央财政安排重點生态功能區轉移支付資金3524億元，在對禁止開發區域和限制開發區域實現全覆蓋的基礎上，加大對“三區三州”等深度貧困地區、京津冀、長江經濟帶等生态功能重要區域的支持力度。此外，目前已有新安江、赤水河、酉水、滁河等跨省流域建立了省際橫向生态保護機制。
樊轶俠認為，《意見》體現了推廣經驗與探索機制相結合。“例如，跨省流域橫向生态補償的‘新安江模式’，試點成果已在不少地區推廣應用，文件中提出健全橫向補償機制，總結推廣成熟經驗。同時，文件提到，鼓勵地方探索大氣等其他生态環境要素橫向生态保護補償方式；逐步探索對預算支出開展生态環保方面的評估等。這些創新性探索将會在不同層面推動我國多元化、市場化生态補償制度的完善。”樊轶俠說。
值得關注的是，《意見》對發揮市場機制作用、加快推進多元化補償進行了專門規定，明确“合理界定生态環境權利，按照受益者付費的原則，通過市場化、多元化方式，促進生态保護者利益得到有效補償，激發全社會參與生态保護的積極性”。
比如，對于完善市場交易機制，《意見》要求，在科學合理控制總量的前提下，建立用水權、排污權、碳排放權初始分配制度；逐步開展市場化環境權交易；加快建設全國用能權、碳排放權交易市場。
“生态保護補償制度要實現有效市場和有為政府的更好結合。生态保護補償本身體現了經濟成本和收益，不再完全通過政府手段解決生态保護問題，而是通過更加透明、量化的市場機制實施，建立多方補償機制。”何代欣說。
财稅金融工具共同發力
《意見》提出了一系列拓展市場化融資渠道的舉措。比如，研究發展基于水權、排污權、碳排放權等各類資源環境權益的融資工具，建立綠色股票指數，發展碳排放權期貨交易；鼓勵銀行業金融機構提供符合綠色項目融資特點的綠色信貸服務；鼓勵符合條件的非金融企業和機構發行綠色債券；鼓勵保險機構開發創新綠色保險産品參與生态保護補償。
樊轶俠分析，碳排放權交易是以市場手段推動溫室氣體減排的重要制度，現貨市場是對碳排放權配額進行買賣交易的場所，“期貨市場的建立主要是為了發揮其價格發現和套期保值的功能，有效對沖現貨市場風險，提升碳排放權交易體系效率”。
“在進一步完善轉移支付制度的基礎上，發揮金融市場作用，引入生态産品交易，能夠更有效率地體現生态建設的價值。财政政策與金融工具相結合，有利于加快推進多元化補償。”何代欣說。
對于發揮财稅政策調節功能，《意見》明确，發揮資源稅、環境保護稅等生态環境保護相關稅費以及土地、礦産、海洋等自然資源資産收益管理制度的調節作用；繼續推進水資源稅改革；落實節能環保、新能源、生态建設等相關領域的稅收優惠政策；實施政府綠色采購政策，建立綠色采購引導機制。
“稅費調節、政府采購等财稅政策的完善和實施，會為整個社會的低碳轉型發揮有力引導作用，助力實現碳達峰、碳中和目标。”樊轶俠說。（記者 曾金華）
來源： 經濟日報
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